黨的十九屆五中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)。這是以習近平同志為核心的黨中央站在全面建設社會(huì )主義現代化國家、實(shí)現中華民族偉大復興中國夢(mèng)的戰略高度，準確研判我國城市發(fā)展新形勢，對進(jìn)一步提升城市發(fā)展質(zhì)量作出的重大決策部署，為“十四五”乃至今后一個(gè)時(shí)期做好城市工作指明了方向，明確了目標任務(wù)。

為幫助住房和城鄉建設系統廣大干部職工深刻領(lǐng)會(huì )實(shí)施城市更新行動(dòng)的重要意義、目標任務(wù)和工作要求，現將住房和城鄉建設部黨組書(shū)記、部長(cháng)王蒙徽撰寫(xiě)的《實(shí)施城市更新行動(dòng)》解讀文章（已收錄在人民出版社出版的《<中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議>輔導讀本》中）全文轉載，供學(xué)習參考。

實(shí)施城市更新行動(dòng)

王蒙徽

黨的十九屆五中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，這是以習近平同志為核心的黨中央站在全面建設社會(huì )主義現代化國家、實(shí)現中華民族偉大復興中國夢(mèng)的戰略高度，準確研判我國城市發(fā)展新形勢，對進(jìn)一步提升城市發(fā)展質(zhì)量作出的重大決策部署，為“十四五”乃至今后一個(gè)時(shí)期做好城市工作指明了方向，明確了目標任務(wù)。我們要深刻領(lǐng)會(huì )實(shí)施城市更新行動(dòng)的豐富內涵和重要意義，在全面建設社會(huì )主義現代化國家新征程中，堅定不移實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，努力把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。

一、實(shí)施城市更新行動(dòng)的重要意義

城市是我國經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )等方面活動(dòng)的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。城市建設既是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的重要載體，又是構建新發(fā)展格局的重要支點(diǎn)。實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市結構調整優(yōu)化和品質(zhì)提升，轉變城市開(kāi)發(fā)建設方式，對全面提升城市發(fā)展質(zhì)量、不斷滿(mǎn)足人民群眾日益增長(cháng)的美好生活需要、促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展，具有重要而深遠的意義。

（一）實(shí)施城市更新行動(dòng)，是適應城市發(fā)展新形勢、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。改革開(kāi)放以來(lái)，我國城鎮化進(jìn)程波瀾壯闊，創(chuàng )造了世界城市發(fā)展史上的偉大奇跡。2019年我國常住人口城鎮化率60.6%，已經(jīng)步入城鎮化較快發(fā)展的中后期，城市發(fā)展進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期，由大規模增量建設轉為存量提質(zhì)改造和增量結構調整并重，從“有沒(méi)有”轉向“好不好”。從國際經(jīng)驗和城市發(fā)展規律看，這一時(shí)期城市發(fā)展面臨許多新的問(wèn)題和挑戰，各類(lèi)風(fēng)險矛盾突出。我們不僅要解決城鎮化過(guò)程中的問(wèn)題，還要更加注重解決城市發(fā)展本身的問(wèn)題，制定實(shí)施相應政策措施和行動(dòng)計劃，走出一條內涵集約式高質(zhì)量發(fā)展的新路。

（二）實(shí)施城市更新行動(dòng)，是堅定實(shí)施擴大內需戰略、構建新發(fā)展格局的重要路徑。城市是擴內需補短板、增投資促消費、建設強大國內市場(chǎng)的重要戰場(chǎng)。城市建設是現代化建設的重要引擎，是構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的重要支點(diǎn)。我國城鎮生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資占全國比重均接近90%，消費品零售總額占全國比重超85%。實(shí)施城市更新行動(dòng)，謀劃推進(jìn)一系列城市建設領(lǐng)域民生工程和發(fā)展工程，有利于充分釋放我國發(fā)展的巨大潛力，形成新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)，培育發(fā)展新動(dòng)能，暢通國內大循環(huán)，促進(jìn)我國經(jīng)濟長(cháng)期持續健康發(fā)展。

（三）實(shí)施城市更新行動(dòng)，是推動(dòng)城市開(kāi)發(fā)建設方式轉型、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的有效途徑。城市建設是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。隨著(zhù)我國經(jīng)濟發(fā)展由高速增長(cháng)階段進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，過(guò)去“大量建設、大量消耗、大量排放”和過(guò)度房地產(chǎn)化的城市開(kāi)發(fā)建設方式已經(jīng)難以為繼。實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市開(kāi)發(fā)建設方式從粗放型外延式發(fā)展轉向集約型內涵式發(fā)展，將建設重點(diǎn)由房地產(chǎn)主導的增量建設，逐步轉向以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造，促進(jìn)資本、土地等要素根據市場(chǎng)規律和國家發(fā)展需求進(jìn)行優(yōu)化再配置，從源頭上促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。

（四）實(shí)施城市更新行動(dòng)，是推動(dòng)解決城市發(fā)展中的突出問(wèn)題和短板、提升人民群眾獲得感幸福感安全感的重大舉措。在經(jīng)濟高速發(fā)展和城鎮化快速推進(jìn)過(guò)程中，我國城市發(fā)展注重追求速度和規模，城市規劃建設管理“碎片化”問(wèn)題突出，城市的整體性、系統性、宜居性、包容性和生長(cháng)性不足，人居環(huán)境質(zhì)量不高，一些大城市“城市病”問(wèn)題突出。在這次新冠肺炎疫情中，城市建設領(lǐng)域的一些問(wèn)題和短板更加凸顯。通過(guò)實(shí)施城市更新行動(dòng)，及時(shí)回應群眾關(guān)切，著(zhù)力解決“城市病”等突出問(wèn)題，補齊基礎設施和公共服務(wù)設施短板，推動(dòng)城市結構調整優(yōu)化，提升城市品質(zhì)，提高城市管理服務(wù)水平，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

二、實(shí)施城市更新行動(dòng)的目標任務(wù)

實(shí)施城市更新行動(dòng)，總體目標是建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。主要任務(wù)包括：

（一）完善城市空間結構。健全城鎮體系，構建以中心城市、都市圈、城市群為主體，大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的城鎮格局，落實(shí)重大區域發(fā)展戰略，促進(jìn)國土空間均衡開(kāi)發(fā)。建立健全區域與城市群發(fā)展協(xié)調機制，充分發(fā)揮各城市比較優(yōu)勢，促進(jìn)城市分工協(xié)作，強化大城市對中小城市輻射帶動(dòng)作用，有序疏解特大城市非核心功能。推進(jìn)區域重大基礎設施和公共服務(wù)設施共建共享，建立功能完善、銜接緊密的城市群綜合立體交通等現代設施網(wǎng)絡(luò )體系，提高城市群綜合承載能力。

（二）實(shí)施城市生態(tài)修復和功能完善工程。堅持以資源環(huán)境承載能力為剛性約束條件，以建設美好人居環(huán)境為目標，合理確定城市規模、人口密度，優(yōu)化城市布局，控制特大城市中心城區建設密度，促進(jìn)公共服務(wù)設施合理布局。建立連續完整的生態(tài)基礎設施標準和政策體系，完善城市生態(tài)系統，保護城市山體自然風(fēng)貌，修復河湖水系和濕地等水體，加強綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò )建設。補足城市基礎設施短板，加強各類(lèi)生活服務(wù)設施建設，增加公共活動(dòng)空間，推動(dòng)發(fā)展城市新業(yè)態(tài)，完善和提升城市功能。

（三）強化歷史文化保護，塑造城市風(fēng)貌。建立城市歷史文化保護與傳承體系，加大歷史文化名勝名城名鎮名村保護力度，修復山水城傳統格局，保護具有歷史文化價(jià)值的街區、建筑及其影響地段的傳統格局和風(fēng)貌，推進(jìn)歷史文化遺產(chǎn)活化利用，不拆除歷史建筑、不拆真遺存、不建假古董。全面開(kāi)展城市設計工作，加強建筑設計管理，優(yōu)化城市空間和建筑布局，加強新建高層建筑管控，治理“貪大、媚洋、求怪”的建筑亂象，塑造城市時(shí)代特色風(fēng)貌。

（四）加強居住社區建設。居住社區是城市居民生活和城市治理的基本單元，要以安全健康、設施完善、管理有序為目標，把居住社區建設成為滿(mǎn)足人民群眾日常生活需求的完整單元。開(kāi)展完整居住社區設施補短板行動(dòng)，因地制宜對居住社區市政配套基礎設施、公共服務(wù)設施等進(jìn)行改造和建設。推動(dòng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)大力發(fā)展線(xiàn)上線(xiàn)下社區服務(wù)業(yè)，滿(mǎn)足居民多樣化需求。建立黨委領(lǐng)導、政府組織、業(yè)主參與、企業(yè)服務(wù)的居住社區治理機制，推動(dòng)城市管理進(jìn)社區，提高物業(yè)管理覆蓋率。開(kāi)展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動(dòng)，發(fā)揮居民群眾主體作用，共建共治共享美好家園。

（五）推進(jìn)新型城市基礎設施建設。加快推進(jìn)基于信息化、數字化、智能化的新型城市基礎設施建設和改造，全面提升城市建設水平和運行效率。加快推進(jìn)城市信息模型（CIM）平臺建設，打造智慧城市的基礎操作平臺。實(shí)施智能化市政基礎設施建設和改造，提高運行效率和安全性能。協(xié)同發(fā)展智慧城市與智能網(wǎng)聯(lián)汽車(chē)，打造智慧出行平臺“車(chē)城網(wǎng)”。推進(jìn)智慧社區建設，實(shí)現社區智能化管理。推動(dòng)智能建造與建筑工業(yè)化協(xié)同發(fā)展，建設建筑產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，推廣鋼結構裝配式等新型建造方式，加快發(fā)展“中國建造”。

（六）加強城鎮老舊小區改造。城鎮老舊小區改造是重大的民生工程和發(fā)展工程。全面推進(jìn)城鎮老舊小區改造工作，進(jìn)一步摸清底數，合理確定改造內容，科學(xué)編制改造規劃和年度改造計劃，有序組織實(shí)施，力爭到“十四五”期末基本完成2000年前建成的需改造城鎮老舊小區改造任務(wù)。不斷健全統籌協(xié)調、居民參與、項目推進(jìn)、長(cháng)效管理等機制，建立改造資金政府與居民、社會(huì )力量合理共擔機制，完善項目審批、技術(shù)標準、存量資源整合利用、財稅金融土地支持等配套政策，確保改造工作順利進(jìn)行。

（七）增強城市防洪排澇能力。堅持系統思維、整體推進(jìn)、綜合治理，爭取“十四五”期末城市內澇治理取得明顯成效。統籌區域流域生態(tài)環(huán)境治理和城市建設，將山水林田湖草生態(tài)保護修復和城市開(kāi)發(fā)建設有機結合，提升自然蓄水排水能力。統籌城市水資源利用和防災減災，系統化全域推進(jìn)海綿城市建設，打造生態(tài)、安全、可持續的城市水循環(huán)系統。統籌城市防洪和排澇工作，科學(xué)規劃和改造完善城市河道、堤防、水庫、排水系統設施，加快建設和完善城市防洪排澇設施體系。

（八）推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設。縣城是縣域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的中心和城鄉融合發(fā)展的關(guān)鍵節點(diǎn)，在推動(dòng)就地城鎮化方面具有重要作用。實(shí)施強縣工程，大力推動(dòng)縣城提質(zhì)增效，加強縣城基礎設施和公共服務(wù)設施建設，改善縣城人居環(huán)境，提高縣城承載能力，更好吸納農業(yè)轉移人口。建立健全以縣為單元統籌城鄉的發(fā)展體系、服務(wù)體系、治理體系，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，統籌布局縣城、中心鎮、行政村基礎設施和公共服務(wù)設施，建立政府、社會(huì )、村民共建共治共享機制。

三、完善住房制度

堅持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，著(zhù)力解決住房結構性供給不足的矛盾，完善住房市場(chǎng)體系和住房保障體系，基本建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，推動(dòng)實(shí)現全體人民住有所居。

（一）穩妥實(shí)施房地產(chǎn)長(cháng)效機制方案。因城施策，落實(shí)城市主體責任，健全政策協(xié)同機制、省部市聯(lián)動(dòng)機制、監測預警機制、市場(chǎng)監管機制和輿論引導機制，建立房地產(chǎn)金融審慎管理制度，全面開(kāi)展房地產(chǎn)市場(chǎng)調控評價(jià)考核工作，著(zhù)力穩地價(jià)、穩房?jì)r(jià)、穩預期，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩健康發(fā)展。

（二）完善住房保障體系。加快構建以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權住房為主體的住房保障體系，結合城鎮棚戶(hù)區改造和老舊小區改造，有效增加保障性住房供應。以解決新市民住房困難為出發(fā)點(diǎn)，大力發(fā)展租賃住房，完善長(cháng)租房政策，擴大小戶(hù)型、低租金的保障性租賃住房供給，探索支持利用集體建設用地按照規劃建設租賃住房。

（三）完善土地出讓收入分配機制。以住房需求為導向配置土地資源，增加住房建設用地供給，優(yōu)化住房供應結構。深化土地供給側結構性改革，建立以需求定供給、以效益定供給的城市建設用地供應機制，提高土地利用效益。

（四）改革完善住房公積金制度。擴大繳存范圍，覆蓋新市民群體。優(yōu)化使用政策，為發(fā)展租賃住房和城鎮老舊小區改造提供資金支持。進(jìn)一步加強住房公積金管理信息化建設，提高監管服務(wù)水平。

（五）提升住房品質(zhì)。完善住房建設標準規范，加強質(zhì)量安全監管，提高住房設計和建造水平，建設功能完善、綠色宜居、健康安全的高品質(zhì)住房，不斷改善人民群眾住房條件和居住環(huán)境。

四、提高城市治理水平

城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，要大幅提升城市科學(xué)化、精細化、智能化治理水平，切實(shí)提高特大城市風(fēng)險防控能力。

（一）創(chuàng )新城市治理方式。運用新一代信息技術(shù)建設城市綜合運行管理服務(wù)平臺，加強對城市管理工作的統籌協(xié)調、指揮監督、綜合評價(jià)，推行城市治理“一網(wǎng)統管”。從群眾身邊小事抓起，以繡花功夫加強城市精細化管理。

（二）深化城市管理體制改革。建立健全黨委政府統籌協(xié)調、各部門(mén)協(xié)同合作、指揮順暢、運行高效的城市管理體系，堅持依法治理，注重運用法治思維和法治方式解決城市治理突出問(wèn)題，加強城市管理執法隊伍建設，推進(jìn)嚴格規范公正文明執法。

（三）加強特大城市治理中的風(fēng)險防控。全面梳理城市治理風(fēng)險清單，建立和完善城市安全運行管理機制，健全信息互通、資源共享、協(xié)調聯(lián)動(dòng)的風(fēng)險防控工作體系，實(shí)現對風(fēng)險的源頭管控、過(guò)程監測、預報預警、應急處置和系統治理。實(shí)施城市建設安全專(zhuān)項整治三年行動(dòng)，加強城市應急和防災減災體系建設，綜合治理城市公共衛生和環(huán)境，提升城市安全韌性，保障人民生命財產(chǎn)安全。

五、實(shí)施城市更新行動(dòng)要做到“六個(gè)必須”

（一）必須加強黨對城市工作的領(lǐng)導。深入學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記關(guān)于城市工作的重要論述和指示批示精神，進(jìn)一步增強“四個(gè)意識”，堅定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護”，全面加強黨的領(lǐng)導，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領(lǐng)導核心作用，建立健全黨委統一領(lǐng)導、黨政齊抓共管的城市工作格局。

（二）必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想。堅持人民城市人民建、人民城市為人民，滿(mǎn)足人民群眾對城市宜居生活的新期待，著(zhù)力解決城市發(fā)展過(guò)程中的不平衡不充分問(wèn)題，創(chuàng )造優(yōu)良人居環(huán)境，始終做到城市發(fā)展為了人民、城市發(fā)展依靠人民、城市發(fā)展成果由人民共享，不斷實(shí)現人民對美好生活的向往。

（三）必須堅定不移貫徹新發(fā)展理念。適應我國經(jīng)濟由高速增長(cháng)階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，轉變城市發(fā)展方式，將創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念貫穿實(shí)施城市更新行動(dòng)的全過(guò)程和各方面，推動(dòng)城市實(shí)現更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發(fā)展。

（四）必須堅持“一個(gè)尊重、五個(gè)統籌”。認識、尊重、順應城市發(fā)展規律，樹(shù)立正確的發(fā)展觀(guān)和政績(jì)觀(guān)，統籌城市工作的各個(gè)方面各個(gè)環(huán)節，整合各類(lèi)資源，調動(dòng)各方力量，提高城市工作水平，不斷增強城市的整體性、系統性、生長(cháng)性，提高城市的承載力、宜居性、包容度。

（五）必須加快改革創(chuàng )新步伐。堅定不移深化改革，加快完善城市規劃建設管理體制機制，形成一整套與大規模存量提質(zhì)改造相適應的體制機制和政策體系，健全社會(huì )公眾滿(mǎn)意度評價(jià)和第三方考評機制，推動(dòng)城市發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，促進(jìn)城市治理體系和治理能力現代化。

（六）必須用統籌的方法系統治理“城市病”。把城市作為“有機生命體”，建立完善城市體檢評估機制，統籌城市規劃建設管理，系統治理“城市病”等突出問(wèn)題。把城市作為巨型復雜系統來(lái)統籌安排各方面的工作，持續推動(dòng)城市有機更新，促進(jìn)城市全生命周期的可持續發(fā)展。